Arno Forsius

Kunnallisten luottamushenkilöiden toimivallan kehitys terveydenhuollon hallinnossa

Ruotsin vallan aika

Kaupunkien itsehallinnon toimeenpanevana elimenä oli keskiajan ja uudenajan taitteesta lähtien maistraatti, jonka muodostivat pormestari ja porvarien valitsemat neuvosmiehet. Maistraatti toimi samalla tuomioistuimena. Kaupunkilaisten edustustona oli yleinen raastuvankokous, johon kaupungin äänivaltaiset asukkaat kokoontuivat tarvittaessa pormestarin johdolla. Vähitellen maistraatin luottamushenkilöluonne hävisi ja siitä tuli virkamiesten muodostama elin. Sen jälkeen kaupunkilaisten edustajina toimivat kaupungin vanhimmat, jotka maistraatti kutsui koolle huomattavista porvareista eräänlaisena valiokuntana. Kirkollisten asioiden hoito kuului seurakunnalle tai seurakunnille, jotka huolehtivat pääasiallisesti myös kouluista, vaivaishoidosta ja sairaanhoidosta.

Maaseudulla itsehallinnon elimenä toimi keskiajalta lähtien käräjälaitos 1600-luvun puoliväliin ja osittain aina 1800-luvulle saakka. Jo varhaisessa vaiheessa tulivat siellä lautamiehet käräjäkansan edustajiksi. Seurakuntien perustamisen yhteydessä maaseudulla syntyi vähitellen pitäjäkohtaista itsehallintoa. Koko seurakuntaa koskevien yhteisten asioiden käsittelyä varten kutsuttiin koolle kirkonkokous tai pitäjänkokous, kuten sitä myöhemmin nimitettiin. Kirkkoherran apuna olivat luottamushenkilöinä kirkonisännät ja kuudennusmiehet, joista jälkimmäisille annettiin kirkkokurin valvonnan lisäksi maalliseen hallintoon, kuten vaivaishoitoon ja sairaanhoitoon liittyviä tehtäviä. Edellä mainitut luottamushenkilöt muodostivat kirkkoherran kanssa myös kirkkoneuvoston eli kirkkoraadin. Vuonna 1723 annetuissa papiston erioikeuksissa pitäjänkokous ja kirkkoneuvosto saivat virallisen aseman. Sen jälkeen maallisten asioiden hoito siirtyi yhä enemmän käräjiltä seurakuntien pitäjänkokouksille. Niissä oli aluksi äänivalta vain maanomistajilla, mutta myöhemmin 1800-luvun puolella myös muilla veroa maksavilla seurakunnan jäsenillä. Äänestyksiä suoritettiin varsin harvoin. Ellei tarkoitettua päätöstä saatu aikaan, lykättiin asian käsittelyä vastapuolen suostuttelemiseksi. Samantapaista menettelyä oli käytetty myös käräjälaitoksen aikana.

Vuoteen 1809 päättyneen Ruotsin vallan aikana pitäjien seurakunnallinen itsehallinto oli kehittynyt melko pitkälle. Terveydenhuollon alalla se ei kuitenkaan päässyt paljonkaan vaikuttamaan vaivaishoitoa lukuun ottamatta. Sairaanhoito oli pääasiallisesti valtion huolena, ja piirilääkärien palkkaukseen osallistuminenkin käsiteltiin 1750-luvulla käräjillä. Lasarettien ylläpitämiseen tarvittavien lasarettirahojen kerääminen taas toteutettiin vaivaisrahojen keräämisen yhteydessä vapaaehtoisena toimintana. Kätilöiden palkkaaminen pitäjiin kuului kylläkin seurakunnille, mutta se ei tuottanut suostuttelemallakaan tuloksia eräitä harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta. Kulkutautien hoidosta tiedetään tehdyn joitakin sopimuksia, joilla tuskin lienee ollut suurtakaan merkitystä käytännössä. Rokonistutus eli "variolaatio" kohtasi suurta vastustusta melkein kaikkialla ja vasta rokotus eli "vaccinaatio" saavutti kohtalaista vastakaikua kansan parissa 1800-luvun alkuvuosina. Pitäjillä oli jossakin määrin yhteisiä pyrkimyksiä piirilääkärien palkkaamiseksi ja lasarettien rakentamiseksi lääneihin. Vuonna 1780 pitäjille annettiin mahdollisuus sopia yhteisen kätilön palkkaamisesta, mutta sekään ei juuri lisännyt pitäjien halukkuutta.

Autonomian ajan alku

Haminan rauhassa vuonna1809 Suomi liitettiin autonomisena suuriruhtinaanmaana Venäjään. Ruotsin lait ja asetukset jäivät voimaan, mutta maahamme oli luotava uusi keskushallintojärjestelmä. Terveydenhuollon osalta se noudatti melko tarkoin Ruotsin vallan aikaista mallia. Vähitellen lääketieteen ja sairaanhoidon kehitys alkoi edellyttää asiantuntemusta, sillä enää ei tultu toimeen pelkästään "talonpoikaisjärjellä". Tässä suhteessa maaseudun pitäjänkokoukset olivat varsin vaikeassa asemassa, sillä niiden ainoat "asiantuntijat" olivat tavallisimmin kirkkoherra ja lukkari, jotka käytännössä joutuivat huolehtimaan terveydenhuoltoon liittyvistä asioista. Kehityksen myötä ilmeni tarvetta pitäjänkokousta suppeampien erityiselimien muodostamiseen aika ajoin. Rokotuksen heikko edistyminen ja kansan vastahakoisuus olivat syynä siihen, että Suomen Talousseura vuonna 1815 esitti erityisten rokotustoimikuntien perustamista jokaiseen pitäjään. Tämä yritys näyttää kuitenkin tyrehtyneen alkuunsa. Hämeen läänissä määrättiin vuonna 1813 perustettavaksi vaivaishoidon johtokunnat kaikkiin pitäjiin kadon seurausten vuoksi, mutta niistäkään ei tullut pysyviä.

Vuoden 1817 kerjuujulistuksessa edellytettiin kirkkoneuvoston huolehtivan vaivaiskassan varoista ja siitä muodostuikin vähitellen eräänlainen vaivaishoidon johtokunta. Pakolliseksi vaivaishoidon johtokunta tuli vasta vuoden 1852 vaivaishoitoasetuksen perusteella. Vuonna 1831 perustettiin kaupunkeihin ja maalla kihlakuntiin koleratoimikunnat, jotka edustivat terveydenhoitolautakuntien esiastetta. 1830-luvun monien vaikeiden kulkutautien johdosta määrättiin vuonna 1834, että seurakuntiin on perustettava terveystoimikunnat kulkutautien esiintymisen ajaksi. Näin terveydenhoidon valvonta oli siirtymässä valtion viranomaisilta pitäjien luottamushenkilöille. Terveystoimikuntia oli sen jälkeen ajoittain toiminnassa pahojen epidemioiden sattuessa. Kätilöiden palkkaaminen maaseutupitäjiin ei onnistunut suurimmassa osassa maata vieläkään, sillä rahvas vastusti sitä kustannusten pelossa. Piirilääkäriverkoston tiheneminen 1800-luvun puolivälin jälkeen toi lääketieteen asiantuntemuksen vähitellen lähemmäs pitäjien päättäviä elimiä.

Yleinen kehitys aiheutti painetta myös hallintojärjestelmän muuttamista kohtaan. Vuonna 1865 annettiinkin kunnallisasetus, jolla kuntiin, kuten pitäjiä nyt alettiin nimittää, luotiin seurakunnista erotettu hallinto. Päätösvaltaa kunnissa käyttivät kuntakokous ja mahdollisesti valittava valtuusto, kun taas hallinnosta ja toimeenpanosta huolehti kunnallislautakunta. Kunnallisasetuksessa mainittiin kuntakokouksen tehtävinä terveydenhoidosta ja rokotuksesta huolehtiminen, kätilöiden asettaminen, mielisairaiden hoidon järjestäminen sekä huolenpito sokeista ja kuuromykistä. Kunnallislautakunnan tehtävänä puolestaan oli "kulku- ja kuppataudin" esiintyessä ilmoittaa asiasta viipymättä piirilääkärille tai nimismiehelle, minkä lisäksi lautakunnan oli yritettävä pitää huolta sairaitten hoidosta ja tartunnan leviämisen ehkäisemisestä, kunnes virkamiehet ehtivät ryhtyä toimenpiteisiin taudin johdosta. Lautakunnan oli myös otettava vastaan piirilääkärin lähettämät lääkkeet ja jaettava ne tarvitseville. Edelleen lautakunnan oli hankittava sairashuoneita sairaiden hoitoa varten piirilääkärin ohjeiden mukaan. Huhtikuussa 1869 annetussa keisarillisessa kuulutuksessa tähdennettiin kuntien oikeutta, tai paremminkin velvollisuutta, itse järjestää sairaiden hoito ja huolehtia siitä aiheutuvista kustannuksista, samalla kun valtio vetäytyi eroon niistä vastoin vuonna 1834 annettuja ohjeita. Kunnilla oli tosin oikeus periä kustannukset jälkeenpäin lääkkeitä saaneilta asukkailta.

Kaupunkien hallintojärjestelmää muutettiin vuoden 1875 alusta kaksi vuotta aikaisemmin annetulla asetuksella. Yli 2000 asukkaan kaupunkeihin oli valittava kaupunginvaltuusto ja pienemmilläkin kaupungeilla oli siihen mahdollisuus, jos yleinen raastuvankokous teki asiasta päätöksen. Valtuutettujen määrä oli kaupungin asukasluvusta riippuva, vaihdellen 12–60 ja vuodesta 1883 lähtien 9–60 välillä. Toimeenpanoa ja hallintoa varten kaupunkeihin perustettiin rahatoimikamari, minkä lisäksi niissä oli oltava myös taksoituslautakunta. Myös muita tarkoituksia varten oli mahdollista valita henkilöitä, hallituksia tai lautakuntia. Pienimmissä kaupungeissa maistraatti toimi jakamattomana, mutta suuremmissa kaupungeissa maistraatissa oli eri osastot hallintoa ja oikeustointa varten.

Vuoden 1879 terveydenhoitoasetus

1870-luvulle tultaessa ei Suomessa ollut vielä mitään yhtenäistä terveydenhuollon lainsäädäntöä. Siihen liittyvät kysymykset olivat kuitenkin tulleet yhä tärkeämmiksi ja niinpä vaatimukset terveydenhoitoa koskevan asetuksen aikaan saamiseksi kasvoivat jatkuvasti. Esimerkki saatiin jälleen Ruotsista, jossa vastaava asetus annettiin vuonna 1874. Joulukuussa 1879 julkaistiin Suomessa "Hänen Keisarillisen Majesteettinsa Armollinen Asetus, koskien terveydenhoitoa Suomessa" ja se astui voimaan 1.7.1880. Asetus käsitti "Terveydenhoitosäännön Suomea varten".

Jokaiseen kaupunkiin oli asetettava terveydenhoitolautakunta. Siihen kuuluivat poliisimestari tai se maistraatin tai järjestysoikeuden jäsen, joka toimi poliisin esimiehenä, kaupunginarkkitehti ja kaupungininsinööri, missä sellaisia virkamiehiä oli, sekä kaupunginlääkäri, tai jos näitä oli useampia, maistraatin heistä valitsema. Jos kaupunginlääkäriä ei ollut, voitiin hänen tilalleen määrätä sopimuksen mukaan joku muu kaupungissa asuva lääkäri. Jos lääkäriä ei ollut kaupungissa lainkaan, oli maistraatin valittava tilalle joku muu sopiva henkilö. Terveydenhoitolautakunnan muiksi jäseniksi oli kaupunginvaltuuston valittava vähintään kolme ja enintään kuusi henkilöä kahdeksi vuodeksi kerrallaan ja heille varamiehet annettujen äänien mukaisessa järjestyksessä. Ellei valtuustoa ollut, oli luottamusjäsenet valittava yleisessä raastuvankokouksessa. Terveydenhoitolautakunnan oli laadittava kokoontumisiaan varten työjärjestys, joka samoin kuin siihen tehtävät muutoksetkin oli alistettava kaupunginvaltuuston tai yleisen raastuvankokouksen tutkittavaksi ja kuvernöörin vahvistettavaksi. Sen lisäksi kaupunkien oli laadittava kahden vuoden sisällä terveydenhoitosääntö.

Kaupunkien terveydenhuollon vastuu siirtyi näin luottamushenkilöiltä lautakunnalle, jossa viranhaltijoilla oli huomattava, mahdollisesti ratkaisevakin osuus paikallisista oloista riippuen. Lautakunnan puheenjohtajan määräämisestä ei ole mainintaa ja lautakunta on siten valinnut sen keskuudestaan. Epäilemättä tähän tehtävään on usein joutunut joku viranhaltijoista, tavallisimmin lääkäri. Sihteerinä lienee ollut joku toinen virkamies yleensä. Terveydenhoitolautakunta voitiin aina saada luottamusjäsenvaltaiseksi lukumäärältään, mutta käytännössä se oli usein viranhaltijavaltainen.

Terveydenhoitoasetuksen mukaan terveydenhoidon valvonta ja toimeenpano kuului maaseudulla kunnallislautakunnalle, joka oli yksinomaan luottamushenkilöistä kokoonpantu. Näiden joukossa saattoi tietenkin olla alaa edustavia henkilöitä silloin tällöin. Terveydenhoitoa koskevia asioita käsiteltäessä oli piiri- tai kunnanlääkärillä ja kirkkoherran viran hoitajalla läsnäolo-oikeus, mutta heillä ei ollut oikeutta osallistua päätöksen tekoon. Jos oli tarpeellista tai jos kuvernööri niin vaati, oli kunnallislautakunnan paikallisten olosuhteiden mukaan laadittava myös maaseudulla ehdotus erityiseksi terveydenhoitojärjestykseksi. Se oli lääkintöhallituksen tarkastuksen jälkeen alistettava kuvernöörin vahvistettavaksi.

Terveydenhoitoasetuksen tarttuvia tauteja koskevassa luvussa mainitaan mahdollisuus asettaa terveydenhoitolautakunta myös maaseudulla sijaitsevia yhdyskuntia varten. Siihen ja sen tehtäviin viitataan useammassakin kohdassa. Tällöin lienee tarkoitettu lähinnä maalaiskuntiin hallinnollisesti rinnastettuja kauppaloita, joissa terveydenhoitolautakuntien valtuudet näyttävät koskeneen vain kulkutautien hoitoa. Yleensä maaseudulla ei vaadittu terveydenhoitosäännön laatimista ja harvat kunnat pitivät sellaista itse tarpeellisena. Mainittakoon kuitenkin, että Hollolan kunnassa oli vuonna 1886 erillinen terveydenhoitolautakunta, joka suoritti eri puolilla pitäjää katselmuksia ja antoi ohjeita kaivojen, karjasuojien ym. suhteen. Hollolassa laadittiin myös samoihin aikoihin terveydenhoitosääntö, jonka Hämeenlinnan läänin kuvernööri vahvisti vuonna 1892.

1800-luvun lopulla terveydenhuollon tehtäväkenttä ja luottamushenkilöiden vastuu alkoivat selvästi laajentua. Ensimmäinen pysyvä kunnansairaala perustettiin vuonna 1881 Ruovedelle ja vuodesta 1885 alkaen kunnilla oli mahdollisuus saada valtiolta avustusta sairastupien ylläpitoa varten. Kunnanlääkärin sai ensimmäisenä Viitasaaren kunta vuonna 1882. Niidenkin määrä alkoi vähitellen lisääntyä, ja vuodesta 1888 lähtien senaatti myönsi eräille kunnille avustusta kunnanlääkärin palkkaukseen.

Vuoden 1879 uuden vaivaishoitoasetuksen mukaan rakennettaviin vaivaistaloihin oli vuonna 1889 annetun mielisairaanhoitoasetuksen mukaan sijoitettava ainakin kolme hoitopaikkaa köyhiä mielisairaita varten, ja jos vaivaistalo oli useamman kunnan yhteinen, vastaavasti enemmän. Sen lisäksi kunnat velvoitettiin nyt muutoinkin huolehtimaan niistä mielisairaista, joiden hoitoa ei saatu muulla tavalla järjestetyksi. Tästä aiheutuneet vaikeudet johtivat kuntien yhteisten mielisairaaloiden perustamiseen sen jälkeen, kun vuodesta 1899 alkaen oli mahdollista saada valtionapua sekä niiden perustamis- että käyttökustannuksiin. Ensimmäinen kuntien yhteinen mielisairaala aloitti toimintansa Harjavallassa vuonna 1902. Tuberkuloosin hoito oli toinen ongelma, jonka vuoksi kunnat ryhtyivät yhteisiin hankkeisiin. Ensimmäisenä kuntien yhteisenä tuberkuloosisairaalana perustettiin Oulaisten parantola vuonna 1914. Terveydenhoidossa ilmenneiden puutteiden vuoksi asetettiin jo vuonna 1894 komitea, jonka tehtävänä oli kiinnittää huomiota terveydenhoidon yleisiin järjestelyihin maassamme. Vielä toinenkin komitea asetettiin tutkimaan asiaa vuonna1906, mutta vireillä olleet uudistukset saatiin toteutetuksi vasta parikymmentä vuotta myöhemmin.

Maamme itsenäistyessä tapahtui merkittäviä muutoksia kunnallisessa lainsäädännössä. Vuonna 1917 tuli myös kunnallisvaaleissa voimaan yleinen ja yhtäläinen äänioikeus, joka tietenkin laajensi luottamushenkilöjärjestelmän perusteita. Samassa yhteydessä säädettiin, että myös maalaiskuntiin oli valittava valtuustot. Sen jälkeen kunnallinen hallinto alkoi saada lisääntyvästi puoluepoliittista väriä. Vaikutukset terveydenhuollon hallinnossa olivat kuitenkin suhteellisen vähäiset. Kuntien välinen yhteistyö alkoi 1920-luvulla selvästi laajentua sopimusten, yhteisten edustustojen ja vieläpä osakeyhtiöidenkin pohjalla. Käytettävissä olevat yhteistyön muodot olivat kuitenkin hallinnollisesti hankalia suurten hankkeiden toteuttamiseksi ja hoitamiseksi.

Vuoden 1927 terveydenhoitolaki

Kauan aikaa vireillä olleet suunnitelmat terveydenhuollon tehostamiseksi saatiin toteutetuksi vuonna 1927, jolloin annettiin seuraavan vuoden alusta voimaan astunut terveydenhoitolaki ja siihen liittyvä terveydenhoitoasetus. Lain mukaan jokaiseen kaupunkiin sekä kauppala- ja maalaiskuntaan oli asetettava terveydenhoitolautakunta. Maalaiskunnissa kunnanvaltuusto voi kuitenkin päättää, ellei erityisen terveydenhoitolautakunnan asettamista ollut pidettävä tarpeen vaatimana, että kunnallislautakunta toimi terveydenhoitolautakuntana. Kaupungeissa terveydenhoitolautakunnan muodostivat kaupunginlääkäri, kaupungineläinlääkäri, poliisimestari, kaupunginarkkitehti, kaupungininsinööri sekä kaupunginvaltuuston päätöksen mukaan vähintään kolme ja enintään kuusi jäsentä ja yhtä monta varajäsentä, jotka valtuusto valitsi kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Kauppala- ja maalaiskunnissa terveydenhoitolautakunnassa oli oltava vähintään viisi jäsentä. Itseoikeutettuina siihen kuuluivat kunnanlääkäri ja kunnaneläinlääkäri sekä kauppalassa kauppalanhallituksen puheenjohtaja tai järjestysoikeuden puheenjohtaja ja maalaiskunnassa kunnallislautakunnan puheenjohtaja. Muut jäsenet ja saman määrän varajäseniä valitsi valtuusto kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Terveydenhoitolautakunta valitsi keskuudestaan vuosittain puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Sihteerinä voi toimia joku lautakunnan jäsenistä tai ulkopuolinen henkilö. Piirilääkäri ei saanut olla lautakunnan jäsenenä, mutta hänellä oli läsnäolo-oikeus ja puhevalta kokouksissa ja hänen mielipiteensä oli merkittävä pöytäkirjaan, mikäli hän sitä vaati. Lautakunnalla oli oikeus kutsua kokoukseen asiantuntijoita, joilla oli oikeus ottaa osaa keskusteluihin, mutta ei päätöksen tekoon.

Kuten edellä esitetystä voidaan havaita, ei terveydenhoitolautakunta ollut muuttunut kokoonpanoltaan tai rakenteeltaan juuri lainkaan vuoden 1879 asetuksen määräyksiin verrattuna. Maalaiskunnassa tosin terveydenhoitolautakuntaan saattoi nyt kuulua myös asiantuntijoita, mutta monesta kunnasta ne puuttuivat vielä. Asiantuntijajäsenillä oli kaikissa kuntamuodoissa äänivalta lautakunnassa, joka kuitenkin voitiin aina muodostaa luottamusjäsenvoittoiseksi. Niiden poliittinen "värittäminen" oli kuitenkin vaikeata ja enemmistön kannan ratkaisivat usein asiantuntijajäsenet. Voidaan perustellusti kysyä, mitä uudistuksella saavutettiin ja vastaus on valitettavasti: Ei juuri mitään. Kaupunkeihin oli kyllä palkattava terveydenhoidon katsastajia, mutta maaseudulla tämäkin asia oli hoidettava tehtävään vapaaehtoisesti suostuneiden luottamushenkilöiden voimin. Kaupunkien oli edelleen laadittava itselleen terveydenhoitojärjestys, mutta maaseudulla se ei ollut pakollinen nytkään.

Terveydenhoitolaki ja siihen liittyvä asetus, terveydenhoitosääntö, asettivat kylläkin entistä suurempia velvoitteita sekä terveydenhoidolle että sen valvonnalle. Käytännössä niitä ei kuitenkaan pystytty toteuttamaan paljonkaan paremmin kuin aikaisemmin. Etenkin maalaiskunnissa puuttui halukkuutta toiminnan tehostamiseen. Kymmenen vuotta terveydenhoitolain voimaan tulon jälkeen oli erillinen terveydenhoitolautakunta neljässä kunnassa kymmenestä, joten suurimmassa osassa niistä terveydenhoitolautakunnan tehtävät hoiti edelleen kunnallislautakunta. Tähän asiantilaan kiinnitti huomiota mm. maaherrojen kokous vuonna 1936 ja maaseudun terveydenhoitokomitea vuonna 1939. Mainittakoon tässä yhteydessä, että kaupunginhallituksia ja kaupunginjohtajia koskevat säädökset annettiin jo vuonna 1927. Vastaavat säädökset maalaiskunnista annettiin vasta vuoden 1948 kunnallislaissa. Terveydenhuollon kehitys kuvastuikin parhaiten erillislakien säätämisen tarpeellisuudessa. Kunnallisten luottamushenkilöiden toimivaltaan vaikuttavista laeista mainittakoon tässä mm. vuosien 1936 ja 1951 rokotuslait, vuosien 1937 ja 1952 mielisairaslait, vuosien 1939 ja 1952 sukupuolitautilait, vuosien 1939 ja 1951 lait yleisestä lääkärinhoidosta, vuoden 1944 lait kunnallisista terveyssisarista, kunnankätilöistä sekä kunnallisista äitiys- ja lastenneuvoloista, vuosien 1948 ja 1960 tuberkuloosilait, vuoden 1952 laki kansakoulujen lääkärintoimesta ja vuoden 1956 laki kansakoulujen hammaslääkärintoimesta. Kuntainliittoja koskevat säännökset annettiin vuonna 1932 ja uudistettiin vuoden 1948 kunnallislaissa. Vuoden 1943 keskussairaalalaissa saatettiin kuntien ja valtion keskinäinen suhde sairaalatoimen alalla lakisääteiselle pohjalle. Lakisääteinen kuntainliitto otettiin ensimmäisen kerran käyttöön tuberkuloosilaissa vuonna 1948 sekä sen jälkeen mielisairaslaissa vuonna 1952 ja sairaalalaissa vuonna 1956. Sairaalalakiin vuonna 1962 tehdyllä muutoksella siirrettiin silloiset kuusi valtion yleistä sairaalaa kuntainliittojen omistukseen keskussairaaloina.

Vuoden 1965 terveydenhoitolaki

Uusi terveydenhoitolaki annettiin vuonna 1965 ja se astui voimaan vuoden 1967 alusta. Nyt oli jokaiseen kuntaan, myös maalaiskuntiin, asetettava terveydenhoitolautakunta eikä kunnanhallitus voinut enää hoitaa sen tehtäviä. Terveydenhoitolautakunnassa oli vähintään kuusi jäsentä, ylärajaa ei ollut määrätty. Kaupungissa ja kauppalassa olivat itseoikeutettuja jäseniä kaupungin tai kauppalanlääkäri tai se heistä, jolle yleinen terveydenhoito pääasiallisesti kuului, kaupungin tai kauppalan eläinlääkäri sekä kaupungin tai kauppalaninsinööri tai muu valtuuston määräämä rakennustoimeen perehtynyt viranhaltija. Maalaiskunnassa olivat itseoikeutettuja jäseniä kunnanlääkäri, kunnaneläinlääkäri sekä valtuuston määräämä rakennuslautakunnan jäsen tai rakennustoimeen perehtynyt kunnan viranhaltija. Muut lautakunnan jäsenet ja heidän varajäsenensä valitsi valtuusto toimikaudekseen. Kaupungeissa oli jätetty terveydenhoitolautakunnasta pois kaupunginarkkitehti ja poliisilaitoksen edustaja, kauppaloissa järjestysoikeuden edustaja. Muutoin itseoikeutetuilla jäsenillä oli edelleen äänioikeus lautakunnassa. Valtuustojen ote lautakuntiin oli kuitenkin vahvistunut. Luottamusjäsenten ylärajaa ei ollut määrätty ja valtuusto määräsi nyt sekä lautakunnan puheenjohtajan että varapuheenjohtajan joko valitsemistaan tai itseoikeutetuista jäsenistä.

Vuoden 1972 kansanterveyslaki

Seuraava merkittävämuutos tapahtui 1.4.1972. Silloin astui voimaan kansanterveyslaki, joka kumosi terveydenhoitolain hallintojärjestelmän osalta. Jokaisessa kunnassa on oltava terveyslautakunta, mutta jos kansanterveystyöstä huolehtii kuntainliitto, on terveyslautakunta asetettava yhteisesti jäsenkuntia varten. Terveyslautakunta jakautuu yleiseen osastoon ja valvontaosastoon. Terveyslautakunnassa on 10–12 jäsentä ja osastoissa vähintään kuusi jäsentä, mutta milloin terveyslautakunta toimii osastoihin jakamattomana, voi sen jäsenmäärä olla pienempi kuin kymmenen, ei kuitenkaan vähemmän kuin kuusi. Valtuusto valitsee neljäksi vuodeksi lautakunnan jäsenet ja jokaiselle heistä henkilökohtaisen varajäsenen sekä määrää samaksi ajaksi lautakunnan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Lautakunta jakautuu itse osastoihin ja valitsee niiden puheenjohtajat ja varapuheenjohtajat. Poikkeukset yleisestä säännöstä ovat mahdollisia ja tiettävästi monenlaisia onkin olemassa. Mm. Lahdessa, jossa osastojen valtuudet ovat tavallista suuremmat, valitsee valtuusto myös osastojen jäsenet ja varajäsenet sekä määrää niiden puheenjohtajat ja varapuheenjohtajat. Itseoikeutettuja jäseniä terveyslautakunnassa ei enää ole, mutta laissa ei toisaalta ole estettä terveyslautakunnan alaisen viranhaltijan valitsemiselle lautakunnan jäseneksi. Valtion virkamies, jonka tehtäviin kuuluu kansanterveystyön ohjaus ja valvonta, ei ole virka-alueellaan vaalikelpoinen terveyslautakuntaan. Voidaan siis todeta, että sadan vuoden kuluttua ensimmäisestä terveydenhoitoasetuksesta terveyslautakunta on muuttunut yksinomaan luottamushenkilöelimeksi.

Vuoden 1976 kunnallislaki on muuttanut eräissä suhteissa luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välisiä suhteita. Kunnanhallituksessa (tai kaupunginhallituksessa) kunnanjohtaja ja apulaiskunnanjohtaja eivät enää ole äänivaltaisia jäseniä eivätkä myöskään toimi sen puheenjohtajana. Kunnallisessa hallinnossa on aikaisemmin ollut yleisiä määräyksiä asioiden esittelystä vain kunnanvaltuuston kohdalla, missä se on ollut puheenjohtajan tehtävänä. Muiden luottamuselinten esittelyvelvollisuudesta on voitu määrätä ohje- ja johtosäännöillä ja niissä viranhaltijoiden esittelyvelvollisuus onkin viime aikoina selvästi yleistynyt. Uuden kunnallislain mukaan puheenjohtajan tehtävänä on kuitenkin aina todeta päätösehdotus vaikkapa vain viittaamalla tehtyyn esitykseen. Aikaisemmin päätösvaltaiset jäsenet vastasivat periaatteessa päätöksestä, elleivät esittäneet sen johdosta eriävää mielipidettään. Nyt toimielimeen kuulumatonviranhaltija on esittelijänä toimiessaan vastuussa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty, jollei hän ole ilmoittanut pöytäkirjaan merkittäväksi eriävää mielipidettään. Käytännössä näillä seikoilla ei ole yleensä ollut toistaiseksi mainittavaa merkitystä.

Kansanterveyslain myötä kunnallisten luottamushenkilöiden toimivalta on lautakuntatasolla sekä lisääntynyt että laajentunut. Siitä huolimatta luottamushenkilöiden vaikutusmahdollisuudet ovat kaiken kaikkiaan suhteellisen vähäiset sekä valtion että kunnan viranomaisten asettamien velvoitteiden ja rajoitusten puitteissa. Voisi melkein väittää, että toimintamahdollisuudet ovat suorastaan kaventuneet säännösten, suunnittelun ja taloudellisten vaikeuksien paineessa. Monissa ratkaisuissa luottamushenkilöiden on lisäksi nojauduttava asiantuntijan mielipiteisiin, jotka ovat tehtyjen esitysten perusteina. Luottamushenkilöiden vapaat vaikutusmahdollisuudet näyttävät usein rajoittuvan lähes pelkästään henkilövalintoihin, jotka nekin voidaan ohje ja johtosäännöillä luovuttaa suureksi osaksi viranhaltijoiden oikeudeksi. Yhden kunnan piirissä luottamushenkilöiden vaikutusmahdollisuudet ovat kuitenkin selvästi paremmat kuin kuntainliitoissa, joissa ne jäävät melko niukoiksi. Omassa kunnassa luottamushenkilöiden vastuu on myös välittömämpi kuin kuntainliitoissa, joissa he ovat kunnan eikä omien kuntalaisten edustajina. Samoin puolueiden ja puolueryhmittymien merkitys on kunnan puitteissa suurempi kuin kuntainliitoissa, vaikka niissäkin on nyt uuden kunnallislain perusteella mahdollista sovitella edustustojen poliittisia voimasuhteita sopimusten pohjalta.

Julkaistu: Hallinto ja Terveys 1978: 2: 90–96. Kirjoitus on laadittu esitelmäksi Kansanterveystyön hallintovirkamiehet ry:n opinto- ja neuvottelupäivillä Asikkalan Tallukassa 7.4.1978.

Siirretty kotisivuille toukokuussa 2006.

TAKAISIN LÄÄKETIEDETTÄ HAKEMISTOON