I YLEISTÄ

1 LSL 49.1 §:n tulkinnasta

Taustaa

LSL (luonnonsuojelulaki 20.12.1996/1096) 49.1 §:n mukaan EY:n luontodirektiivin (Neuvoston direktiivi 92/43/ETY luonnonvaraisten elinympäristöjen ja luonnonvaraisten eläinten ja kasvien suojelusta) liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden selvästi havaittavien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Suomessa esiintyvät mainitussa liitteessä tarkoitetut lajit on yksilöity LSA:n (luonnonsuojeluasetus 14.2.1997/160) liitteessä 5.(1) LSL 49.1 §:llä on pantu Suomessa täytäntöön luontodirektiivin 12.1,d artiklan asettama yhteisöoikeudellinen (EU-oikeudellinen) velvollisuus kieltää direktiivin liitteessä IV (a) tarkoitettujen lajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentäminen ja hävittäminen.(2) Tämä tarkoittaa sitä, että LSL 49.1 §:n tulkinnassa on otettava huomioon relevantit yhteisöoikeudelliset säädökset (tässä tapauksessa luontodirektiivin 12.1,d artikla). Tämä seuraa yhteisöoikeuden niin sanotusta tulkintavaikutuksesta, jonka mukaan kansallista oikeutta (tässä tapauksessa LSL 49.1 §) on tulkittava yhteisön oikeuden mukaisesti.(3)

Säännöksen soveltamisala

Vaikka LSL 49.1 §:ssä ei tarkemmin määritellä, mitä lisääntymis- ja levähdyspaikalla tarkoitetaan, LSL:n esitöiden mukaan tällä viitataan lajin esiintymispaikkaan.(4) Se, mistä esiintymisalue alkaa ja päättyy, saattaa kuitenkin olla hankala määritellä. Hallituksen esityksen mukaan alueeseen kuuluu kuitenkin esimerkiksi saimaannorpan pesät ja oleskeluluodot, mikä osoittaa selvästi, että säännös kattaa muitakin alueita kuin pesät ja niiden lähiympäristön. Näin esimerkiksi alueet, joilla jokin säännöksen tarkoittamista lajeista säännöllisesti tai toistuvasti esiintyy tai oleskelee, lasketaan kuuluvaksi sen lisääntymis- ja levähdyspaikkoihin LSL 49.1 §:n tarkoittamassa merkityksessä. Laajoilla alueilla elävien ja liikkuvien lajien osalta säännöksen soveltamisala onkin varsin mittava. On huomattava, että sillä, kuinka tärkeänä aluetta pidetään lajin suojelun kannalta, ei ole soveltamisalan kannalta merkitystä. Tässä mielessä LSL 49.1 § poikkeaa esimerkiksi LSL 47.2 §:n mukaisesta erityisesti suojeltavien lajien esiintymispaikkojen suojelusta, joka on rajattu koskemaan vain suojelun piiriin kuuluvien lajien tärkeitä esiintymispaikkoja.

LSL 49.1 § poikkeaa LSL 47.2 §:stä myös siinä, että lainkohdan mukaisen suojelun voimaantulo ei edellytä erillistä päätöstä suojelun piiriin kuuluvien alueiden rajojen määrittämisestä, vaan säännös koskee suoraan lain nojalla kaikkia tunnusmerkit täyttäviä alueita. Näin säännös ei tässäkään suhteessa jätä harkinnanvaraa, vaan kaikki LSA liitteessä 5 yksilöityjen lajien lisääntymis- ja levähdyspaikat kuuluvat ilman poikkeuksia LSL 49.1 §:n soveltamisalaan. LSL:iin ei myöskään sisälly menettelyä, jolla jokin lisääntymis- tai levähdyspaikka rajattaisiin tapauskohtaisesti säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle. Poikkeaminen säännöksestä on mahdollisesti ainoastaan jäljempänä tarkasteltavassa LSL 49.3 §:n mukaisessa poikkeuslupamenettelyssä.

Ainoa rajaus LSL 49.1 §:n soveltamisalassa on se, että se koskee ainoastaan luonnossa selvästi havaittavia lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Tällaista kvalifikaatiota ei luontodirektiivissä ole, mutta LSL:n esitöiden mukaan taustalla on komission tulkintaohje, jonka mukaan luontodirektiivin 12.1,d artikla tarkoittaa vain tällaisia lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Rajaus on ymmärrettävä siinä valossa, että LSL 49.1 §:n voimaantulo ei edellytä minkäänlaista viranomaispäätöstä, joten se kattaa myös sellaiset lisääntymis- ja levähdyspaikat, joita ei aikaisemmin ole tunnettu. Rajauksen tarkoituksena lienee ennen kaikkea estää se, että vahingossa tehtävä hävittäminen tai heikentäminen katsottaisiin lain vastaiseksi ja mahdollisesti myös rangaistavaksi teoksi.

Näin säännöksen rajaamisella koskemaan luonnossa selvästi havaittavia lisääntymis- ja levähdyspaikkoja on haluttu suojella maanomistajia ja muita toiminnanharjoittajia. Muulla tavoin rajauksella ei ole tarkoitettu kaventaa säännöksen soveltamisalaa. EY-oikeuden tulkintavaikutus huomioon ottaen, tämä ei edes ole mahdollista. Luontodirektiivi ja rajauksen funktio huomioon ottaen, säännöstä onkin tulkittava niin, että se kattaa kaikki tunnetut lisääntymis- ja levähdyspaikat. Säännös ei myöskään edellytä, että lisääntymis- ja levähdyspaikan havaittavuus on luonnollista, joten tunnettu lisääntymis- ja levähdyspaikka, joka ei luontaisesti ole selvästi havaittava, saatetaan tehdä havaittavaksi esimerkiksi ilmoittamalla siitä alueen omistajalle tai merkitsemällä se maastoon. LSL ei tällaiseen ilmoitukseen tai merkitsemiseen liitä oikeusvaikutuksia, mutta ilmeisesti esiintymispaikkaa tämän jälkeen on pidettävä selvästi havaittavana LSL 49.1 §:n tarkoittamassa merkityksessä.

Hävittämis- ja heikentämiskielto

Kaikkia LSL 49.1 §:n soveltamisalaan kuuluvia alueita koskee hävittämis- ja heikentämiskielto. Kiellon mukaisella häviämisellä tarkoitetaan sellaisia alueen muutoksia, joiden vuoksi se menettää merkityksensä siellä esiintyvän lajin esiintymispaikkana. Kiellettyä hävittämistä ovat näin sekä toimenpiteet, joiden seurauksena laji häviää alueelta että toimenpiteet, jotka muuttavat alueen ekologisia olosuhteita niin, että lajin elinolosuhteet pitkällä aikavälillä katoavat.(5) Heikentyminen puolestaan tarkoittaa alueen muutoksia, jotka eivät suoranaisesti hävitä lajien elinolosuhteita, mutta heikentävät näitä. Heikentymistä – kuten ei myöskään häviämistä – siis arvioida suhteessa alueen luonnonarvoihin, vaan suhteessa siellä esiintyvän lajin elinolosuhteisiin. Tällaisia muutoksia voivat aiheuttaa joko mekaaniset toimenpiteet, kuten metsänhakkuu, rakentaminen tai maa-ainesten ottaminen tai esimerkiksi kemialliset vaikutukset ja immissiot. Olennaista on se, mitkä ovat toiminnan seuraukset lajin esiintymiselle alueella.

On myös huomattava, että hävittämis- ja heikentämiskielto ei koske pelkästään lisääntymis- ja levähdyspaikkaan kuuluvalla alueella toteutettuja toimenpiteitä, vaan ulottuu myös alueen ulkopuolella toteutettuihin toimenpiteisiin. Näin kiellettyä on ryhtyä lajin esiintymisen vaarantaviin toimenpiteisiin myös lisääntymis- ja levähdyspaikan ulkopuolella.(6)

Myöskään hävittämis- ja heikentämiskieltoon ei sisälly harkintamahdollisuutta, vaan LSL yksiselitteisesti kieltää kaikki toimenpiteet, joiden seurauksena olisi LSA:n liitteessä 5 yksilöityjen lajien lisääntymis- tai levähdyspaikkojen häviäminen tai heikentyminen. Tällaisen toimenpiteen suorittaminen on mahdollista vain, jos sille myönnetään seuraavassa kohdassa tarkasteltava poikkeuslupa.

Poikkeamismahdollisuus

Mahdollisuudesta poiketa hävittämis- ja heikentämiskiellosta säädetään LSL 49.3 §:ssä. Kun kysymys on luontodirektiivin toteuttamisesta, myös poikkeamisedellytykset on kytketty direktiiviin. Alueellinen ympäristökeskus voi nimittäin myöntää poikkeuksen ainoastaan luontodirektiivin 16.1 artiklan mukaisilla perusteilla. Tätä kautta poikkeamisen yleisenä edellytyksenä on, ettei poikkeamiselle ole olemassa muuta tyydyttävää vaihtoehtoa ja ettei poikkeaminen ole ratkaisevaa lajin kannan säilymiselle suotuisalla tasolla. Jos nämä edellytykset täyttyvät, poikkeaminen voi tapahtua muun muassa suojelun edistämiseksi, merkittävien omaisuusvahinkojen estämiseksi, tutkimus- tai koulutustarkoitukseen, kansanterveyden tai yleisen turvallisuuden edistämiseen tai, kun kysymys on muusta erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä.

Kysymys on siis poikkeusluvan oikeudellisista edellytyksistä, joiden on täytyttävä, jotta lupa voidaan myöntää. Tämä tarkoittaa siis sitä, poikkeamiselle on oltava joku luontodirektiivin 16.1 artiklassa mainittu peruste ja tällöinkin lupa voidaan myöntää vain, jos poikkeamisella ei ole ratkaisevaa merkitystä lajin kannan säilymiselle suotuisalla tasolle eikä poikkeamiselle ole olemassa muuta tyydyttävää vaihtoehtoa. Toisaalta oikeudellisten edellytysten täyttyminen ei tarkoita sitä, että lupa olisi aina myönnettävä, vaan tällöinkin ympäristökeskuksella on mahdollisuus tarkoituksenmukaisuusharkintaa käyttäen hylätä hakemus.

On huomattava, että LSL 49.3 §:kään ei mahdollista hävittämis- ja heikentämiskiellon kumoamista yleisesti tietyn lisääntymis- ja levähdyspaikan osalta. Poikkeuslupaa on haettava erikseen kullekin hävittämis- ja heikentämiskiellon vastaiselle toiminnalle tai toimenpiteelle tapauskohtaisesti.

2 LSL 49.1 § MAL:N NÄKÖKULMASTA

LSL:n ja MAL:n välinen suhde

LSL:n säätämisen yhteydessä MAL:iin (maa-aineslaki 24.7.1981/555) lisättiin viittaussäännös, jonka mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on MAL:n lisäksi noudatettava, mitä LSL:ssa ja sen nojalla säädetään (MAL 1.2 §). Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että maa-ainesten ottamislupaa ei voida myöntää, jos ottaminen aiheuttaisi LSL:n tai sen nojalla tehtyjen päätösten kieltämiä seurauksia. Viittaussäännös ei kuitenkaan ole siinä mielessä välttämätön, että LSL:a on muutenkin noudatettava riippumatta siitä, minkä lain soveltamisalaan kuuluvasta toimenpiteestä on kysymys. Voidaankin puhua LSL:n välittömästä vaikutuksesta, joka estää hankkeen toteuttamisen tai rajoittaa sitä riippumatta hankkeelle mahdollisesti myönnetystä LSL:n kanssa ristiriitaisesta luvasta tai viranomaisratkaisusta.(7) Näin LSL:n kanssa ristiriitainen viranomaispäätös, kuten ottamislupa, ei anna oikeutta toimenpiteen toteuttamiseen vaan osoittaa ainoastaan sen, että hankkeelle ei ole kysymyksessä olevan lain mukaisia esteitä. Kysymyksessä on tällöin hankkeelle muualla lainsäädännössä asetettujen edellytysten tutkiminen, mikä on erillinen hankkeen LSL:n mukaisuuden arvioinnista.(8) Poikkeaminen LSL:n mukaisesta suojelusta on mahdollista vain lain omien edellytysten täyttyessä lain mukaisessa menettelyssä.

Hävittämis- ja heikentämiskiellon merkitys lupaharkinnassa

MAL 1.2 §:n viittaussäännös tarkoittaa sitä, että maa-aineslupaharkinnassa joudutaan tulkitsemaan LSL:n säännöksiä. Perinteisten luonnonsuojelutoimenpiteiden, kuten luonnonsuojelualueiden, kohdalla tämä ei ongelma, koska suojelu- ja rauhoitusmääräykset yksilöivät alueella kielletyt suojelutoimenpiteet. Näin tulkinta rajoittuu siihen, kieltävätkö nämä harkinnan kohteena olevan kaltaisen toimenpiteen vai eivät. LSL 49.1 § edustaa kuitenkin uudentyyppistä suojelua, jossa sallittuja ja kiellettyjä toimenpiteitä ei LSL:n mukaan lainkaan yksilöidä ennakolta.(9) Tämä tarkoittaa sitä, että lupaharkinnassa joudutaan tapauskohtaisesti ratkaisemaan suunnitellun hankkeen sallittavuus LSL:n näkökulmasta sen arvioitujen vaikutusten perusteella. Luontodirektiivin liitteen IV (a) mukaisen lajin esiintyminen alueella näin laajentaa lupaviranomaisen hallintomenettelylain (6.8.1982/598) 17 §:ään perustuvaa selvittämisvelvollisuutta.

Jos hankkeen selvitysten perusteella havaitaan olevan ristiriidassa hävittämis- ja heikentämiskiellon kanssa, ottamislupaa ei voida myöntää, ellei ympäristökeskus ole erikseen myöntänyt hankkeelle poikkeuslupaa LSL 49.3 §:n nojalla. On huomattava, että ympäristökeskuksen lausunnolla ei muuten ole oikeudellista merkitystä lupaharkinnassa. Oikeudelliselta kannalta kysymys on pelkästään yhdestä asiantuntijalausunnosta.

II OIKEUSOHJEIDEN SOVELTAMINEN KONINKALLION LIITO-ORAVAESIINTYMÄÄN

Siitä, että Koninkallion alueella esiintyy liito-orava ei ole tehtyjen selvitysten valossa epäillystä. Sekä Forssan kaupungin että alueen asukkaiden teettämissä selvityksissä alueella on tehty sekä havaintoja liito-oravasta että löydetty selviä pesäpuita ja jätöspuita. Myös Forssan kaupungin ympäristölautakunnan Hämeen lääninoikeudelle toimittamasta lausunnosta (Raija ja Veikko Meron valitusta koskeva lausunto, 6.10.1998) ilmenee, että liito-oravaesiintymä on ollut ympäristölautakunnan tiedossa maa-ainesten ottamislupahakemuksen käsittelyssä. Näin ottamisalue ja sen ympäristö kiistatta kuuluvat luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainitun liito-oravan esiintymisalueeseen. Eri asia on, onko ottamisaluetta pidettävä LSL 49.1 §:n tarkoittamassa mielessä liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikkana. Liito-oravan kaltaisen laajalla alueella elävän ja liikkuvan lajin lisääntymis- ja levähdyspaikan rajojen – ja tätä kautta LSL 49.1 §:n soveltamisalaan kuuluvan alueen – määrittäminen ei nimittäin ole aivan yksiselitteistä. Kun LSL 49.1 § on kuitenkin MAL 1.2 §:n kautta otettava huomioon lupaharkinnassa, lupaviranomaisen on tämä määrittely tapauskohtaisesti tehtävä.

Ainoa selvitys, jolla hallintomenettelylain 17 §:n mukaista selvittämisvelvollisuutta tältä osin lupaharkinnassa toteutettu, on Forssan kaupungin tutkija Paul Stevensiltä tilaama lausunto, johon myös ympäristökeskuksen lausunnossa viitataan. Stevensin (27.4.1998) päivätyssä lausunnossa todetaan muun muassa seuraavaa:

Toinen peruste, joka ympäristölautakunnan lausunnosta ilmenee liittyy LSL 49.1 §:n tulkintaan. Lausunnossa todetaan, että lainkohtaa "tulkittaessa joudutaan mahdottomaan tilanteeseen, jos kaikki löydetyt jätöspuut suojellaan". Lause on täysin irrelevantti LSL 49.1 §:n soveltamisen näkökulmasta. Lainkohta nimittäin yksiselitteisesti lähtee siitä, että kaikki lisääntymis- ja levähdyspaikat kuuluvat sen soveltamisalaan. Tästä seuraa, että laajoilla alueilla esiintyvien lajien osalta lainkohdan soveltamisala saattaa muodostua laajaksi. Tämä ei kuitenkaan oikeuta rajoittamaan soveltamisalaa tapauskohtaisesti sen vuoksi, että seurauksena olisi "mahdoton tilanne". Kysymys on puhtaasta LSL 49.1 §:n oikeudellisesta tulkinnasta, johon ei sisälly harkintamahdollisuutta, jolla lainkohdan soveltamisalaa voitaisiin tapauskohtaisesti supistaa. Toisaalta, muutenkin olisi aika arveluttavaa, jos LSL:n säännöksiä voitaisiin tulkita supistavasti tapauskohtaisesti ilman laajempaa vertailua säännöksen ja koko LSL:n tavoitteisiin. Tämähän tekisi käytännössä tyhjäksi koko lainkohdan merkityksen. LSL 49.1 §:n kohdalla tapauskohtainen säännöksen soveltamatta jättämien ei ole mahdollista senkään vuoksi, että kysymys on yhteisöoikeudellisen säännöksen toimeenpanosta.

Ympäristölautakunnan lausunnossa viitataan myös LSL 49.1 §:n kvalifikaatioon lisääntymis- ja levähdyspaikkojen selvästä havaittavuudesta. Kuten edellä on esitetty, säännös on otettu lakiin suojaamaan yksittäisiä toiminnanharjoittajia, eikä viranomaiset voi siihen vedoten jättää soveltamatta LSL 49.1 §:ää tiedossa olevien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen osalta.

Toisaalta se, ulottuuko liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikka varsinaiselle ottamisalueelle, ei vielä ratkaise LSL 49.1 §:n soveltuvuutta lupaharkintaan. Stevensin lausunnosta, ja muista tehdyistä selvityksistä, ilmenee selvästi se, että ottamisalueen läheisyydessä sijaitsee liito-oravan lisääntymispaikkoja (pesäpuita), jotka kiistatta kuuluvat LSL 49.1 §:n soveltamisalaan. Tämä tarkoittaa edellä esitetyllä tavalla sitä, että ottamisen tai siihen liittyvän toiminnan seurauksena ei saa olla näiden häviäminen tai heikentyminen, vaikka ottaminen tapahtuisikin lisääntymis- ja levähdyspaikan ulkopuolella. Ottamisluvan käsittelyyn liittyvissä asiakirjoissa on kuitenkin silmiinpistävää, että niissä ei ole lainkaan arvioitu ottamisen vaikutuksia tässä suhteessa, vaikka myös tämä kuuluu viranomaisten selvittämisvelvollisuuden piiriin. Ainoaksi selvitykseksi myös tässä suhteessa jää Stevensin lausunto, jossa todetaan, että "Puiden kaataminen ja maa-ainesten ottaminen tulisi häiritsemään liito-oravan liikkumista ja käyttäytymistä alueella". Lausunnon mukaan ottaminen toisin sanoen heikentäisi alueella elävien liito-oravien esiintymisen edellytyksiä. Tämä taas on LSL 49.1 §:n mukaan kiellettyä.(11) Ottamislupaa koskevista asiakirjoista tai ympäristölautakunnan vastineesta ei kuitenkaan ilmene, millä perusteella lupaharkinnassa on päädytty päinvastaiseen tulokseen. Kun asiakirjoissa ei ole viitattu siihen, että asiasta olisi tehty Stevensin yksiselitteisestä lausunnosta poikkeavia selvityksiä, voidaan olettaa, että ratkaisu perustuu LSL 49.1 §:n tulkintaan, jonka mukaan lainkohta koskee pelkästään lain soveltamisalaan kuuluvien lisääntymispaikkojen (liito-oravan pesäpuita) hävittämistä (pesäpuiden tuhoamista). Tällaiselle LSL 49.1 §:n sanamuotoakin supistavalle tulkinnalle ei kuitenkaan löydy oikeudellisia perusteita sen paremmin LSL:sta tai sen esitöistä kuin luontodirektiivistäkään.

Kuten aikaisemmin todettiin, luvan myöntäminen hankkeelle, joka on LSL 49.1 §:n vastainen on mahdollista ainoastaan silloin, jos hankkeelle on myönnetty LSL 49.3 §:n mukainen poikkeuslupa. Poikkeusluvan tarvetta ei voida syrjäyttää sillä, että lupaehdoissa edellytetään noudatettavan LSL 49.1 §:n määräyksiä, jos alueella havaitaan olevan liito-oravan pesäpuu tai pesäpuita. LSL 49.1 §:ää on kyllä konkurrenssiperiaatteen mukaisesti noudatettava muutenkin mahdollisesta maa-ainesten ottamisluvasta huolimatta. Jos ottamisen kuitenkin katsotaan aiheuttavan LSL 49.1 §:n kieltämiä seurauksia, luvan myöntäminen on MAL 1.2 §:n kautta myös vastoin MAL:a.

III NÄKÖKOHTIA LSL 49.1 §:N VALVONNASTA

Alueellisten ympäristökeskusten tehtävänä on valvoa luonnonsuojelua alueellaan (LSL 6.2 §). Sen toimialaan kuuluu myös LSL:iin ja sen nojalla annettuihin päätöksiin perustuvan suojelun toteutumisen valvominen, eli myös sen valvominen, ettei LSL 49.1 §:n vastaisiin toimenpiteisiin ryhdytä. Tältä osin kysymys ei ole pelkästään LSL:n noudattamisesta, vaan koska LSL 49.1 §:llä on pantu täytäntöön luontodirektiivin 12.1,d artiklassa asetettu velvollisuus, myös yhteisöoikeudellisten velvoitteiden toteuttamisesta. Tämä tarkoittaa paitsi sitä, että LSL 49.1 §:n tulkinnassa on otettava mainittu artikla huomioon, myös sitä, että niissä tilanteissa, joissa lainkohta ei riitä täyttämään mainittua direktiivin asettamaa velvollisuutta, viranomaisilla on velvollisuus ryhtyä muihin toimenpiteisiin direktiivin vastaisten toimenpiteiden estämiseksi.(12) Viranomaisten on toisin sanoen estettävä sellaisetkin toimenpiteet, joiden katsotaan olevan luontodirektiivin 12.1,d artiklan vastaisia, mutta, joiden ei jostain syystä katsota kuuluvan LSL 49.1 §:n soveltamisalaan. Näin mikäli tällainen tilanne yhteisöoikeuden tulkintavaikutus huomioon ottaen on ylipäätänsä mahdollinen. Kysymykseen tulevia toimenpiteitä ovat lähinnä muut LSL:n mukaiset suojelutoimenpiteet, kuten luonnonsuojelualueen perustaminen, mikä voidaan tehdä muun muassa eliölajin suotuisan suojelutason säilyttämiseksi tai saavuttamiseksi (LSL 10.2,5 §).

LSL:n noudattamisen varmistamiseksi alueellisella ympäristökeskuksella on käytössään erilaisia keinoja. Sillä on ensinnäkin valitusoikeus kaikista luvan myöntämistä tai suunnitelman vahvistamista koskevista päätöksistä, jotka ovat LSL:n tai sen nojalla annettujen määräysten vastaisia (LSL 63 §). Tehokkaampi keino on kuitenkin puuttua suoraan LSL:n vastaiseen toimintaan. Ympäristökeskus voi nimittäin käyttää pakkokeinoja lain vastaisen toiminnan estämiseksi ja tapahtuneiden vahinkojen korjaamiseksi. LSL 57.1 §:n mukaan ympäristökeskus voi käyttää keskeyttämisuhkaa, eli sakon tai keskeyttämisen uhalla velvoittaa asianomaisen määräajassa poistamaan oikeudenvastaisen tilan tai korjaaman laiminlyönnin, taikka teettämisuhkaa, eli asettaa uhan, että tarpeelliset toimenpiteet teetetään asianomaisen kustannuksella (LSL 57.1 §). LSL 49.1 §:n osalta tämä tarkoittaa sitä, että ympäristökeskus voi sakon uhalla keskeyttää toimenpiteet, jotka hävittäisivät luontodirektiivin liitteen IV (a) mukaisen lajin lisääntymis- tai levähdyspaikan taikka heikentäisivät sitä. Sillä, onko kysymyksessä luvanvarainen toimenpide vai ei, ei pakkokeinojen käytön kannalta ole merkitystä. Suoraan LSL 57.1 §:n nojalla ympäristökeskus voi kohdistaa keskeyttämisuhan yhtä hyvin toimenpiteisiin, jotka eivät edellytä lupaa tai muuta viranomaisen ennakkohyväksyntää (esimerkiksi metsänhakkuisiin) kuin toimenpiteisiin, joiden toteuttamiseen on jo myönnetty muun lain mukainen lupa. Jälkimmäinen tarkoittaa sitä, että ympäristökeskus voi keskeyttää myös ottamistoiminnan, vaikka ottamiselle olisikin myönnetty MAL:n mukainen lupa. Tämä tulee kysymykseen sekä tilanteessa, jossa olosuhteet ovat luvan myöntämisen jälkeen muuttuneet että tilanteessa, jossa lupa on myönnetty vastoin LSL:n säännöksiä.

LSL:n noudattaminen varsinkin sellaisissa toimenpiteissä, jotka eivät lainkaan edellytä viranomaisten myötävaikuttamista, jolloin hankkeen LSL:n mukaisuus ei tule ennakolta viranomaisten tutkittavaksi, on pyritty varmistamaan myös lain seuraamusjärjestelmällä. Seuraamusjärjestelmässä lain, myös LSL 49.1 §:n, vastainen toiminta on säädetty rangaistavaksi joko luonnonsuojelurikoksena tai luonnonsuojelurikkomuksena (LSL 58.1 – 2 § ja RL, rikoslaki 19.12.1889/39A, 48:1 – 5).(13) LSL 49.1 §:n osalta tämä tarkoittaa edellä esitetty huomioon ottaen sitä, että kaikkien tiedossa olevien LSA:n liitteessä 5 lueteltujen lajien tiedossa olevien lisääntumis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on säädetty rangaistavaksi. Toisin sanoen on tekotaasta riippumatta sekä tällaisen paikan ( esimerkiksi liito-oravan pesäpuun) tuhoaminen että lisääntymis- tai levähdyspaikkaan kuuluvaksi katsottavan alueen (joka siis käsittää laajemman alueen kuin pesäpuun ja sen välittömän ympäristön) muuttaminen niin, että lajin elinmahdollisuudet alueella häviävät tai heikkenevät. Näin esimerkiksi kaikki toimenpiteet (kuten metsänhakkuut tai maa-ainesten ottaminen), joiden seurauksena laji on alueelta kadonnut, täyttävät hävittämisen tunnusmerkit ja ovat muidenkin tunnusmerkkien täyttyessä rangaistava luonnonsuojelurikoksena tai luonnonsuojelurikkomuksena.

Helsingissä 2.11.1998
Jukka Pekka Tolvanen
oikeustieteen tohtori
 

Viitteet:

(1.) Liitteen mukaan tällaisia lajeja ovat ilves, isoviiksisiippa, karhu, koivuhiiri, korvayökkö, liito-orava, naali, pohjanlepakko, ripsisiippa, saimaannorppa, saukko, susi, vesisiippa, viiksisiippa, kangaskäärme, rupilisko, viitasammakko, vuollejokisimpukka, isoapollo, isokultasiipi, kirjopapurikko, kirjoverkkoperhonen, muurahaissinisiipi, pikkuapollo, erakkokuoriainen, jättisukeltaja, lampisukeltaja, punahärö, kievanakorento, lummelampikorento, sirolampikorento ja täplälampikorento.

(2) HE 79/1996, s. 41.

(3) Tulkintavaikutus on tunnustettu EY-tuomioistuimen käytännössä esimerkiksi asioissa 14/83 von Colson, Kok. 1984 s. 1891 ja C-106/89 Marleasing, Kok. 1990 s. I-4135.

(4) LSL:a valmistelleen luonnonsuojelulakityöryhmän mietinnössä (YM alueidenkäytön osasto, työryhmän raportti 3 1994, s. 15) erityisesti suojeltavien lajien elinympäristöjen suojelu koski "eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikkaa" sekä "kasvilajin kasvupaikkaa". Tällä perusteella eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikalla LSL:n systematiikassa näytetään tarkoittavan juuri eläinlajien esiintymispaikkaa, kun  kasvupaikalla taas tarkoitetaan kasvilajien esiintymisaluetta.

(5) Similä, Jukka: Luonnonsuojelulaki  (1997), s. 159 ja Tolvanen, Jukka Pekka: Maankäytön luonnonsuojelullinen sääntely (1998), s. 201 ja 203.

(6)Tässä suhteessa LSL 49.1 § poikkeaa LSL:n mukaisesta luontotyyppien erityissuojelusta, joka koskee ainoastaan luontotyyppiin kuuluvaksi määrätyllä alueella toteutettavia toimenpiteitä, mikä ilmenee LSL:n esitöistä (HE 79/1996, s. 30), joissa puhutaan nimenomaisesti määrittämispäätöksen perusteella suojelun piiriin kuuluvien alueiden käyttämisestä. LSL 49.1 §:n kohdalla tällaista mainintaa ei ole.

(7) Ks. Vihervuori, Pekka: Vesistöjen järjestelyn ja ojituksen oikeuskysymykset (1987), s. 98, alaviite 3, missä tämä todetaan vanhan luonnonsuojelulain vesirakentamiseen kohdistuvien vaikutusten osalta.

(8) Kysymyksessä on tällöin hankkeelle muualla lainsäädännössä asetettujen edellytysten tutkiminen, mikä on erillinen hankkeen LSL:n mukaisuuden arvioinnista. Ympäristöoikeudessa omaksutun rinnakkaisuus- eli konkurrenssiperiaatteen mukaisesti eri säännöstöt muodostavat omat itsenäiset kokonaisuutensa ja saman  hankkeen sallittavuutta saatetaan joutua tarkastelemaan eri säännöstöjen näkökulmasta. Tällöin sallittavuuden kannalta saatetaan myös päätyä erilaisiin lopputuloksiin. Hankkeen toteuttaminen on kuitenkin mahdollista ainoastaan silloin kun yksikään säännöstö ei aseta hankkeelle estettä. LSL:n näkökulmasta tämä siis tarkoittaa yhtäältä sitä, että LSL:n kanssa ristiriitaista hanketta ei voida toteuttaa, ja toisaalta sitä, että hankkeen LSL:n mukaisuuden lisäksi on tutkittava sallittavuus muiden säännöstöjen valossa. Ks. Kuusiniemi, Kari: Ympäristölupa (1995), s. 5 – 6 ja 18.

(9) LSL 49.1 §:n lisäksi tällaisia avoimia suojelusäännöksiä LSL:ssa ovat luontotyyppien erityissuojelua, erityisesti suojeltavien lajien esiintymispaikkojen suojelua sekä Natura 2000 -kohteiden suojelua koskevat säännökset.

(10) Luontodirektiivin 4.1 artiklassa todetaan Natura 2000 –alueiden valinnasta seuraavaa: ”Laajoilla alueilla elävien eläinlajien osalta nämä alueet vastaavat näiden lajien luontaisella levinneisyysalueella paikkoja, joissa on niiden elämälle ja lisääntymiselle välttämättömät fyysiset tai biologiset tekijät” Ilmaus ”välttämättömät fyysiset tai biologiset tekijät” viittaa siihen, että tarkoitetaan ainoastaan pesimäaluetta ja sen välitöntä ympäristöä.

(11) Ks. Similä mts, s. 159 ja 164.

(12) Suoraan direktiivien nojalla ei mitään toimenpiteitä voida kieltää, koska direktiiveillä ei ole yksityisiin kansalaisiin tai yhteisöihin ulottuvia oikeusvaikutuksia.

(13) Luonnonsuojelurikos on tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta tehty LSL:n mukaisen tai sen nojalla toteutetun suojelun vastainen teko, jonka merkitys luonnonsuojelun kannalta ei ole vähäinen (RL 48:5). Lainkohdan mukaan luonnonsuojelurikoksesta on kysymys, jos joku 1) oikeudettomasti hävittää tai turmelee LSL:ssa tai sen nojalla suojeltavaksi tai rauhoitetuksi säädetyn tai määrätyn taikka toimenpiderajoituksen alaisen tai toimenpidekieltoon määrätyn luonnonalueen, eläimen, kasvin tai muun luontoon kuuluvan kohteen taikka 2) LSL:lla tai sen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen vastaisesti erottaa ympäristöstään taikka tuo maahan, vie maasta tai kuljettaa Suomen alueen kautta kohteen taikka myy, luovuttaa, ostaa tai ottaa vastaan kohteen, joka on mainitulla tavalla erotettu ympäristöstään, tuotu maahan tai viety maasta.
                 Jos sen sijaan kysymys on teosta, joka on vähäinen tai tehty törkeää vähäisemmästä huolimattomuudesta, sovellettavaksi tulee LSL:n luonnonsuojelurikkomusta koskeva säännös (LSL 58.2 §). Luonnonsuojelurikkomuksessa on kysymys tahallisesta tai huolimattomuudesta tehdystä lain tai sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten sekä lajirauhoitusta koskevien säännösten vastaisesta teosta. Luonnonsuojelurikkomuksesta on lainkohdan mukaan kysymys, kun joku 1) rikkoo LSL:ssa olevaa tai sen nojalla annettua säännöstä tai määräyst